Ustawa z dnia 27.10.2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparcia niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz.U. z 2022 r., poz. 2687 ze zm., dalej jako „ustawa o maksymalnych cenach energii”, „ustawa”) określa między innymi cenę maksymalną sprzedaży energii elektrycznej stosowaną w rozliczeniach z odbiorcami uprawnionymi oraz zasady i tryb wprowadzenia czasowego obowiązku przekazywania odpisu na Fundusz Wypłaty Różnic Ceny, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy (dalej jako „odpis na Fundusz”). Ustawa weszła w życie dnia 04.11.2022 r. i zdążyła zostać już znowelizowana.
Od momentu opublikowania projektu ustawy o maksymalnych cenach energii, jej regulacje budziły wiele wątpliwości. Dla podmiotów będących w fazie realizacji inwestycji, a które nie uzyskały jeszcze koncesji, powstało pytanie, czy z tytułu sprzedaży energii elektrycznej wyprodukowanej w okresie rozruchu technologicznego instalacji powstaje obowiązek odprowadzania odpisu na Fundusz. Z uwagi na to,
że przepisy ustawy o maksymalnych cenach energii nie pozwalały na jednoznaczne udzielenie odpowiedzi, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 06.03.2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.
z 2022 r., poz. 1570 ze zm., dalej „Prawo przedsiębiorców”) wystąpiono do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako „Prezes URE”) z wnioskiem o wydanie wyjaśnień co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w jego indywidualnej sprawie (interpretacji indywidualnej). Żądanie strony ograniczało się do udzielenia przez Prezesa URE odpowiedzi na pytanie:
Czy wnioskodawca, mimo tego, że nie posiada koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej
z odnawialnych źródeł energii, jest „wytwórcą” w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o maksymalnych cenach energii, w konsekwencji czego jest zobowiązany do odprowadzania odpisu na Fundusz w związku
ze sprzedażą energii wyprodukowanej podczas rozruchu technologicznego farmy fotowoltaicznej?
W ocenie wnioskodawcy, z uwagi na brak posiadanej koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej
z odnawialnych źródeł energii nie jest on wytwórcą w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o maksymalnych cenach energii, w konsekwencji czego nie jest zobowiązany do odprowadzania odpisu na Fundusz
w związku ze sprzedażą energii wyprodukowanej podczas rozruchu technologicznego farmy fotowoltaicznej. Wnioskodawca wskazał, że uchwalone brzmienie przepisów ustawy o maksymalnych cenach energii nie daje podstaw do odmiennej interpretacji (pomimo nowelizacji przepisów ustawy,
w dalszym ciągu odmienna interpretacja nie jest możliwa).
Prezes URE na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2185 ze zm., dalej „k.p.a.”) postanowił odmówić wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Prezes URE wskazuje, że w przeważającej treści uzasadnienia, wnioskodawca dokonuje interpretacji przepisów ustawy z dnia 10.04.1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2687 ze zm., dalej „Prawo energetyczne”), w zakresie dotyczącym uznania go za wytwórcę energii w powiązaniu z interpretacją przepisów ustawy z dnia 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm., dalej jako „u.o.z.e.”) w zakresie sprzedaży energii wyprodukowanej podczas rozruchu technologicznego oraz w powiązaniu z definicją przedsiębiorcy określoną w ustawie Prawo przedsiębiorców, a przecież istota przepisu art. 34 ust. 1 Prawo przedsiębiorców sprowadza się do interpretacji zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa daninowego, nie zaś przepisów pozostających w jakimkolwiek związku z przepisami prawa daninowego. Podkreślił, że przewidziana odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona m.in. wówczas, gdy brak jest podstaw materialnoprawnych do rozpoznania żądania strony w trybie administracyjnym,
tj. sytuacji kiedy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie
w przedmiocie żądania strony. Jak wskazał, w rozważanej sprawie właśnie taka sytuacja miała miejsce.
Omawiane zagadnienie jest istotne, zarówno z punktu widzenia prawa materialnego (tj. możliwości zaklasyfikowania podmiotu dokonującego sprzedaży energii elektrycznej uzyskanej w fazie rozruchu technologicznego, nieposiadającego koncesji, jako „wytwórcy”, w konsekwencji objęcia go obowiązkiem typowym dla wytwórców w rozumieniu Prawa energetycznego – w tym odprowadzania odpisu na Fundusz), jak i prawa procesowego (faktycznego zaistnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a. determinujących odmowę wszczęcia postępowania).
W świetle stanowiska Prezesa URE, nasuwa się pytanie, czy rozważany wniosek można było uzasadnić inaczej? To znaczy nie odwoływać się do definicji „wytwórcy” ujętej w ustawie Prawo energetyczne
w powiązaniu z interpretacją przepisów u.o.z.e. w zakresie sprzedaży energii wyprodukowanej podczas rozruchu technologicznego oraz w powiązaniu z definicją przedsiębiorcy określoną w ustawie Prawo przedsiębiorców. A także jak dokonana w treści uzasadnienia wniosku interpretacja przepisów ustawy Prawo energetyczne w zakresie dotyczącym uznania przedsiębiorstwa za wytwórcę energii
w powiązaniu z u.o.z.e. w zakresie dotyczącym sprzedaży energii wyprodukowanej podczas rozruchu technologicznego w powiązaniu z definicją przedsiębiorcy z ustawy Prawo przedsiębiorców unicestwiła możliwość dokonania przez Prezesa URE interpretacji zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa daninowego?
Moja odpowiedź brzmi – nie wiem. Nie wiem, czy ilość odesłań do różnego rodzaju ustaw, czy to do Prawo energetyczne, czy do u.o.z.e., do Prawa przedsiębiorców, czy może do ustawy o maksymalnych cenach energii była zbyt liczna, przez co udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca ma obowiązek uiszczać odpis na Fundusz, jest niemożliwe. Staram się wyobrazić sobie, jakby wyglądało uzasadnienie wniosku bez „skakania” po ww. ustawach i czy, jako prawnik wykonujący swój zawód z należytą starannością, jestem w stanie takie uzasadnienie sporządzić… Niewątpliwie rozważane zagadnienie jest złożone, ponieważ:
- po pierwsze – jego istota sprowadza się do interpretacji zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa daninowego (tj. ustawy o maksymalnych cenach energii), a konkretnie do objęcia wnioskodawcy obowiązkiem odprowadzania odpisu na Fundusz;
- po drugie – zapytanie dotyczy okresu przejściowego, jakim jest faza rozruchu technologicznego farmy fotowoltaicznej (co determinuje konieczność odwołania się do przepisów u.o.z.e.);
- po trzecie – jak wiadomo, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży energii elektrycznej wytworzonej w instalacji odnawialnego źródła energii wymaga uzyskania koncesji na jej wytwarzanie.
W mojej ocenie nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy spółka ma obowiązek uiszczania odpisu na Fundusz, bez analizy tła prawnego mającego zastosowanie w danym stanie faktycznym. Sama ustawa o maksymalnych cenach energii w swej treści referuje do ustawy Prawo energetyczne. Jak wiemy, regulacje związane z działalnością w obszarze sprzedaży energii elektrycznej nie ograniczają się w Polsce do jednego aktu prawnego. W tym przypadku nie można poczynić ustaleń
w zakresie prawa daninowego bez dokonania wykładni powołanych przepisów, ponieważ prawo daninowe jest silnie skorelowane z przepisami Prawa energetycznego, czy u.o.z.e., na co wskazuje sama treść art. 21 ust. 1 ustawy „wytwórca energii elektrycznej wykorzystując do wytwarzania energii elektrycznej energię promieniowania słonecznego przekazuje odpis na Fundusz na zasadach określonych w art. 23”. Przez „wytwórcę energii elektrycznej” należy rozumieć „przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej”. Z kolei przez przedsiębiorstwo energetyczne zdefiniowane w ustawie Prawo energetyczne należy rozumieć podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Sprzedaż energii elektrycznej jest działalnością koncesjonowaną, zatem aby mówić o „prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży energii elektrycznej wytworzonej w instalacji odnawialnego źródła energii” konieczne jest uprzednie uzyskanie koncesji.
W nadziei na uzyskanie odpowiedzi na nurtujące nas i naszych klientów pytania, możemy także sięgnąć do zakładki FAQ na stronie www.zrsa.pl (oficjalna strona Zarządcy Rozliczeń S.A.), gdzie dowiadujemy, się, że:
Pytanie: Czy i w jaki sposób określa się limit cenowy dla podmiotów w trakcie rozruchu technologicznego tj. od wyprodukowania pierwszej energii w okresie testowym do uzyskania koncesji?
Odpowiedź: Jeżeli energia wyprodukowana w trakcie rozruchu technologicznego została sprzedana to przychody uwzględnia się w odpisie, a koszty uwzględniane w limicie ceny wynikają z Rozporządzenia (sposób określenia limitu ceny).
Powyższe jednoznacznie wskazuje nam na to, że Zarządca Rozliczeń S.A. skłania się ku temu, aby nie warunkować uzyskania statusu „wytwórcy” od uprzedniego uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania / sprzedaży energii elektrycznej. Nie znajdziemy jednak określenia podstawy prawnej takiego rozumowania. Odpowiadając sobie na pytanie „Dlaczego tak jest?”, nasuwa się tradycyjne „Bo tak”. A jakby tego było mało, zgodnie z dopiskiem na dole strony internetowej widzimy: „Zarządca Rozliczeń S.A. informuje, że nie jest uprawniony do dokonywania wiążących interpretacji przepisów prawa”. Zatem – wszystko jasne. Widzimy tendencje, drogowskaz, wskazówkę, ale pewności nie mamy, że kierunek jest prawidłowy.
Zagłębiając się dalej w treści FAQ czytamy:
Pytanie: Czy instalacje, które mają koncesję, ale są w trakcie rozruchu technologicznego podlegają ustawie zgodnie z art.21 i 22?
Odpowiedź: Tak, jeżeli w trakcie rozruchu nastąpiła sprzedaż energii elektrycznej wyprodukowanej w tej instalacji. Warunkiem koniecznym jest posiadanie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej dla tej instalacji.
I tutaj znów dociekliwy prawnik zada sobie pytania: Czy w świetle przepisów Prawo energetyczne, u.o.z.e. można uzyskać koncesję nie dokonując rozruchu technologicznego farmy fotowoltaicznej?
Czy warunkiem koniecznym do podlegania pod reżim ustawy o maksymalnych cenach energii jest posiadanie koncesji? W świetle odpowiedzi na powyższe pytanie, która przypomnijmy nie jest wiążącą interpretacją przepisów prawa, odpowiedzi na powyższe pytania są twierdzące…
Nie zbaczając jednak z tematu, ani nie zagłębiając się w ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Prezesa URE na podstawie przepisów procedury administracyjnej, warto przypomnieć, dlaczego rekomenduje się klientom wystąpienie z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej, a nie poprzestawanie na treściach zawartych chociażby we wspomnianej zakładce FAQ, czy innych niewiążących wskazówkach organów.
Otóż, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawo przedsiębiorców, interpretacja indywidualna nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, z tym że przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji indywidualnej ani daninami w wysokości wyższej niż wynikające z uzyskanej interpretacji indywidualnej. Ponadto interpretacja indywidualna jest wiążąca dla organów lub państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania. Nie zmienia się interpretacji, w wyniku której nastąpiły nieodwracalne skutki prawne (art. 35 ust. 2 Prawo przedsiębiorców). Wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej podlega opłacie skarbowej
w wysokości PLN 40,00 (art. 34 ust. 6 Prawo przedsiębiorców).
Biorąc pod uwagę niepewność legislacyjną, jaka została zafundowana w ostatnich miesiącach inwestorom farm fotowoltaicznym, a przede wszystkim niejasność przepisów prawnych, w tym ustawy o maksymalnych cenach energii, interpretacja indywidulana niewątpliwie przyczyniłaby się do zmitygowania i tak już dużych ryzyk związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej przez inwestorów farm fotowoltaicznych.
Tymczasem, w świetle powołanego postanowienia Prezesa URE, w mojej ocenie powstało inne pytanie, na które prawnicy będą musieli odpowiedzieć rekomendując swoim klientom wystąpienie z tożsamym wnioskiem do Prezesa URE. Czy spółki, nie będąc pewne co do podlegania pod reżim ustawy o maksymalnych cenach energii, mogą wystąpić z wnioskiem do Prezesa URE o wydanie wyjaśnień co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej w jego indywidualnej sprawie (interpretacji indywidualnej)? Czy może wniosek taki zostanie rozpoznany wyłącznie w sytuacji, kiedy spółka jest pewna, że posiada obowiązek odprowadzenia odpisu na Fundusz, ale jedynie nie wie za jakie okresy i jak tego odpisu dokonywać?
Szanowni Państwo, liczę na to, że w najbliższych miesiącach będziemy mogli udzielić jednoznacznych odpowiedzi na wszystkie nurtujące nas pytania wygenerowane ustawą o maksymalnych cenach energii. Potraktujmy to jako jedno z kolejnych wyzwań rzucanych nam – prawnikom.
Powodzenia.
Radca Prawny
Julita Jaworowska – Kałużna